河南欲解土地瓶颈 试行人地挂钩

每年获得的建设用地指标不足实际需求的三分之一，农业大省河南在推行“三化”协调发展中所遇到的土地瓶颈，有望得到缓解。

日前，河南省国土资源厅规划处处长雷子平在一次座谈会上透露，河南正尝试打造“省域土地交易中心”，促进城乡建设用地指标流动。

而在年初向国土资源部上报的《河南省深化城乡土地管理制度改革促进“三化”协调发展试点方案》中，核心内容即是通过“人地挂钩”，将农村建设用地向城镇聚集。

“先行先试”落地

河南建设中原经济区的核心是“三化”协调，即在加快工业化、城镇化的同时协调推进农业现代化，探索出一条不以牺牲农业和粮食安全、生态和环境安全为代价的科学发展路子。推进“三化”建设，必须有强有力的土地支撑。

国务院出台《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中，土地管理制度改革上的创新试点被认为是颇具含金量的政策之一。

有效破解“三化”协调发展用地矛盾方面，《意见》允许河南在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。

而此次拟推出的“省域土地交易中心”，正是开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点的探索。据雷子平在座谈会上的介绍，在试点农村，宅基地被复垦为耕地后，可以将复耕面积作为建设用地指标流转，由城里的用地企业购买。从而保证在耕地和建设用地指标总量不变的情况下，实现建设用地指标在城乡之间的流动。

这也和年初河南向国土资源部上报的试点方案思路相一致，即通过实行“人地挂钩”，根据不同城镇吸纳农村人口数量和人均建设用地标准等因素，确定每年农村集体建设用地减少规模和不同城镇相应建设用地增加规模，将农村的建设用地挪到城镇周围，同时确保耕地面积总量不减少，保障粮食安全。

河南社科院副院长谷建全认为，无论是新型工业化还是新型城镇化，土地都是最关键的因素，也是“三化”协调发展的一个瓶颈因素。“土地不流动起来，就不能实现资源的优化配置。”谷建全说。

河南省政府发展研究中心主任王永苏则认为，建立连接城乡之间的土地指标交易市场，意义重大，能够把偏远山村整理出来的土地指标，用到效率更高的地方。在全省范围内实现用地指标交易，能够使河南的土地资源得到最优化配置，有利于人口集中、产业集中。

“只有土地要素能够在大范围内流动，才能更有利于保障耕地红线，更有利于粮食安全，更有利于‘三化’协调。”王永苏说。在其看来，河南整体上有点保守，成渝在2008年就开始了土地指标交易试点，邻近的安徽也先于河南开始了相关探索。这次有了中原经济区先行先试政策，河南应抓住机遇，破解“三化”协调发展的土地瓶颈。

500万亩指标诱惑

用地指标不足是像河南一样的后发省份，遇到的共同难题。一位中部省份发改委系统的官员曾抱怨说，粗放式发展时代，中西部省份没赶上，等醒悟过来，开始遇到宏观调控，土地难批、资金难弄。

以2011年为例，河南工业化、城镇化用地指标大约需要60万亩，但实际获批的只有20万~25万亩左右，用地缺口接近三分之二。在指标分配上，则采取“有限指标保重点，一般项目靠挖潜”，因此越往基层，用地指标越紧缺。河南省内最早开展耕地占补平衡指标交易的新乡市，其下辖一些县的土地利用指标已透支到2020年。

同时作为农业大省，河南又受到较多的关注，较少有腾挪空间。一位河南当地专家抱怨说，看我们搞个工业园区、新城区，就有人开始在北京告我们的状，说河南又占了多少耕地，威胁到了国家的粮食安全。

因此，在积极争取国家用地指标倾斜支持的同时，也要把保障发展用地的重点转移到存量建设用地的内涵挖潜上来。

据王永苏介绍，最近几年通过砖瓦窑厂、工矿废弃地、未利用荒地的整治，能够腾出的用地空间有限。目前最有潜力的就是农村集体建设用地的开发利用。据其估算，若实现农业现代化的目标，河南还将有5000万人向城镇转移，最终农业人口只有不到1000万，仅此一项，通过对农村宅基地的复耕，可提供超过500万亩的农村建设用地指标。

不过，要想吃下这块诱人的蛋糕也并不容易。在一次中原经济区专家座谈会上，河南省委书记卢展工在谈到土地制度创新方面的“先行先试”时指出，“涉及土地问题的研究，要非常慎重，从严从紧，弄不好是重大失职”。

最早在河南开展耕地占补平衡指标拍卖交易的新乡市，也并未将农村建设用地指标的流转纳入交易范围。6月下旬，该市举行的河南省首次耕地占补平衡指标拍卖会上，最终成交2000亩耕地占补平衡指标，每亩4.6万元，总拍卖金额达到8500万元，比起拍价高出三成。

据负责此次占补平衡指标拍卖的新乡市土地局耕保科长姜鹏介绍，这次拿出了2000亩作为尝试，后续还陆续会有指标拿到市场拍卖。据其介绍，新乡的占补平衡指标拍卖也借鉴了成都的经验，但和成都相比，新乡所能交易的品种比较单一，目前只有耕地占补平衡指标。而省里即将做的是综合性的交易中心。

目前河南省正在对农村集体土地进行确权、登记发证工作，把集体土地所有权分别确定到每一个具有所有权的农村集体组织并发放所有权证，将集体建设用地使用权证和宅基地使用权证发放给每一个享有使用权的集体组织或个人。土地确权是保证集体建设用地合理流转的前提。

据河南省国土资源厅厅长张启生在年初的省国土资源工作会议上透露，目前河南农村土地所有权登记发证率已达到95.1%，使用权登记发证率达75%。年内农村集体各类土地的所有权确权登记发证工作将全部完成，同时将建立和完善地籍档案。

地随人走

城镇化发展相对滞后，城市辐射带动能力不足，一直被认为是影响河南经济发展的一大短板。因此，在官方设计的发展路径中，也把城镇化摆在更加突出的位置，强化新型城镇化在“三化”协调发展中的引领作用。

根据河南省提出的城市化目标，2015年城镇化率将达到48%，2020年将达到全国平均水平。共计转移农村人口1700万。

若以人均占用120平方米的新增城镇用地需求测算，未来10年将新增城镇用地20.4万公顷，而《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》给河南省分配的2011-2020年城镇建设用地增量仅为18万公顷，城镇建设用地存在较大缺口。

王永苏认为，应该动态地看待城镇化扩展所带来的用地压力。城市化率越高，进城农民越多，相应农村腾出来的建设用地也越多。他曾和来自北京一位专家交流，对方说他河南保留1000万农民的观点过于保守，在这位专家看来，河南保留300万~500万农民足够。

为了能够让农民真正进城，防止城市只要指标不要人，在此次河南提出的土地管理制度改革创新试点中明确提出在城乡之间、地区之间实行“人地挂钩”：城镇建设用地增加与农村人口进城定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩。

王永苏认为，实行“人地挂钩”就是鼓励城市解决农民进城的后顾之忧，使他们能真正进的城、扎下根。“关键是农民进城后，能否解决好就业、住房、社保问题。城市化能更好更快地改变民生，农民在农村的生活条件永远也赶不上搬到城市得到的改善。”王永苏说。

实行地随人走的另一个好处是，为农业的规模化、现代化发展提供了条件。在王永苏看来，只有让农民在城市扎下根，他才能将农村的耕地流转，将农村的宅基地复耕。从长远来看，现在分散的农业经营反倒不利于粮食的安全。现在很多农户已将农业作为兼业经营，农业在家庭中受重视程度在下降。只有将耕地向种粮大户集中，他们才愿意投入，并将之作为一个主要的经济活动去对待。

王永苏认为，现在应该制定一套政策、办法，对农民土地流转、宅基地复耕的，在住房、社保方面给予相应的奖励政策。保证其在城市无论失业还是就业，都有最基本的生活保证。通过奖励政策，鼓励农民在城市定居。即便是非要回农村，也要鼓励他到集中的新型农村社区居住。

姜鹏曾去考察过重庆、成都的土地流转。“如果能跨市交易，我们还想买别人的用地指标。”姜鹏说。据其介绍，河南省即将推行的交易中心，有望实行类似重庆的地票交易模式。